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樊祥成:把握农业基础设施建设新动向


2018-01-10 13:50:03      来源: 《山东社会科学报道》2017年12月30日第54期     责任编辑:刘珊珊     人气:

农业基础设施是支撑农业发展的物质和社会条件。完善的农业基础设施有助于降低农业生产成本、提高农业产出。近年来,我国通过实施高标准农田建设等项目,显著改善了农业生产条件,使土地平整、农田肥沃、沟渠相通、路路相连,有力地支持了现代农业产业体系、生产体系、经营体系建设。党的十九大报告在实施乡村振兴战略中提出要完善农业支持保护制度,显然农业基础设施建设是其中的重要内容。从政策演进脉络看,今后一个时期,需要把握农业基础设施建设工作中的几个新动向:

投入力度和建设水平仍将提升

农业基础设施投资,属于WTO规定的“绿箱政策”,投入没有数量限制。因此,世界各国农业支持政策基本朝着逐步缩减生产者支持比例、强化生产服务保障的方向发展。2004—2015年国家对“三农”投入的政策表述一直是“建立健全财政的稳定增长机制”,2016年改为“持续增长机制”,虽然2017年提出农业农村投入适度增加,但同时要求固定资产投资继续向农业农村倾斜。因此,可以预见未来一段时期,我国对农业基础设施建设的投入力度不会减弱。

农业基础设施建设的水平由资金投入和技术能力决定。现代的基础设施建设技术能力突飞猛进,机械设备更加先进,信息技术、自动化技术的应用,又能大幅提升机械设备的功能。以激光平地机为例,早在上世纪八十年代中期,农业激光平地系统就已经广泛应用于美国、加拿大等发达国家和地区,近几年我国也开始应用。该系统可用于整平土地,以便于灌溉,减少水土流失,增加土地产出率。激光平地机可以使耕地更加平整,因而更加节水、节肥,由此能够确保农作物的出苗率,提高作物的品质。随着先进技术设备的应用,我国的农业基础设施建设水平会不断提高。

产业属性更加突出

如同城市的基础设施一样,农业基础设施也是一种产业。为了满足城市发展需要,城市政府采取多种市场化手段推动城市基础设施建设,通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式,吸引包括民间资本在内的社会资金,参与投资、建设和运营有合理回报或一定投资回收能力的可经营性城市基础设施项目。“十三五”规划建议提出,要创新公共服务提供方式,能由政府购买服务提供的,政府不再直接承办;能由政府和社会资本合作提供的,广泛吸收社会资本参与。

国家也开始采取这样的办法解决农业领域的基础设施供给问题。2016年12月,国家发展改革委、农业部联合出台了《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》,鼓励社会资本通过与政府合作的形式进入农业基础设施和公共服务领域,开展高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全检测及追溯体系、动植物保护等建设,参与农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、农业资源环境保护与可持续发展等项目,推动现代农业示范区、农业物联网与信息化、农产品批发市场、旅游休闲农业发展。目前,农村PPP项目正处于发轫阶段。随着农业PPP政策的不断完善和深化,以及投融资、税收等相关优惠措施的逐步落地,农业PPP的巨大市场空间将会逐渐被打开,农业基础设施的产业属性将会更加凸显。

农业基础设施需适应产业融合发展的趋势和要求

过去,对农业基础设施的建设缺乏统一领导、统一规划和统一协调,许多基础设施的服务功能单一,仅仅服务于生产,不考虑休闲观光等方面的需要。随着农村一二三产业融合的发展,农业作为一个具有经济、生态、教育、休闲等多种功能的产业出现在人们面前,能够满足城乡居民对回归自然、乡村体验、休闲旅游等多方面的需求。因此,农业基础设施也要适应一二三产业融合发展的要求,在建设中统筹考虑产业发展的需要,增加能够满足产业融合发展的内容。比如,适合发展休闲农业、乡村旅游的地方修建田间道路时,应该把它作为景区的一部分综合考虑,在适当的地方设置垃圾箱、休息区、消防设施、监控设施等。

同时,积极落实中央政策要求,允许将集中连片整治后新增加的部分耕地,按规定用于完善农田配套设施,在高标准农田建设中更多地嵌入农业社会化服务体系建设内容,扩大资金使用范围,财政资金除用于水电路等基础设施建设外,还应该对育秧设施、粮食晾晒烘干设备、仓储物流、农机具库棚、为农服务中心等配套设施进行适当补助。

农业投入将纳入法制化轨道

虽然国家对农业的投入力度不断加大,但是农业投入稳定增长机制仍然是政策性而非法律性的。2005年中央一号文件就提出把国家的重大支农政策制度化、规范化。2007年、2008年的中央一号文件再次要求加快农业投入立法进程。2015年中央一号文件提出要研究制定规范各级政府“三农”事权的法律法规,明确规定中央和地方政府促进农业农村发展的支出责任,为制定农业投入方面的法律提出新要求。事实上,早在2008年第十一届全国人大一次会议时,就有当时的全国人大代表提交了《关于制定〈中华人民共和国农业投资法〉的议案》。在2012年3月举行的十一届全国人大五次会议期间,有62名代表再次提出关于制定农业投入(补贴)法的2件议案。对此,第十一届全国人大农业与农村委员建议国务院有关部门认真研究代表关于制定农业投入法的议案提出的意见,加强调研论证,做好立法前期准备工作。

至于农业投入立法采取专门立法还是通过其他法律加以解决,至今还没有定论。但不可否认的是,包括农业基础设施建设在内的农业投入不但涉及到政府的责任,而且还要规范和调解农业经营主体、集体组织、其他社会主体以及外资等行为主体的经济行为和经济利益,需要将其纳入到法制化轨道。(作者系山东社科院农村发展研究所助理研究员)