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徐光平:城镇化错位——户口逆迁移与城市新区扩张


2018-12-04 16:01:32      来源: 《大众日报》2016年8月17日     责任编辑:刘珊珊     人气:

城镇化的“错位”,造成了大量农民工作在大城市、房屋在县城或小城镇、户口在农村的人、户、房“三栖”分离现象。

我国当前的城镇化率为56%,根据西方发达国家的经验判断,不仅处于30%~70%之间的快速发展阶段,更是处于50%~70%之间的加速发展阶段。然而,当前一些地区却出现了将城市户口向农村迁移的“逆城镇化”现象,这显然与该阶段的城镇化特点是不相符的,与国家大力推进的农业转移人口市民化政策也是背道而驰的。另一方面,我国城市新区却在“迅猛扩张”,据有关部门统计,全国已建成的县及县以上新城(新区)多达3500个,全国新城(新区)规划人口已达34亿之多,这显然是不合理的。与之相对的,是“空城”、“鬼城”、“睡城”不断涌现,新城(新区)需要吸纳大量农业转移人口。而农业转移人口却不愿在这些区域落户,甚至有的将迁移出的户口再次迁回农村,这种户口的“逆迁移”与城市新区的“扩张”显然构成了城镇化的一种严重错位。

户口“逆迁移”其实是农民的一种理性选择。根据国外发达国家的城镇化经验判断,“逆城镇化”是在城镇化率超过70%、城镇化发展进入到成熟期,由于中心城区交通拥挤、产业衰退、环境恶化等种种“城市病”,才引发的人口从中心城区向城市郊区和农村地区迁移的现象。我国目前城镇化率仅有56%,不应该出现“逆城镇化”现象。户口的“逆迁移”也不是真正的“逆城镇化”,而是在利益驱使下农民的一种理性选择。目前,与城镇户口相比,农村户口的“含金量”和“优越感”越来越高,在与户口关联的多项权益中,就业培训、医疗保险、养老保险、义务教育、公共服务、计划生育等方面,城镇户口与农村户口基本上没有差别,而土地权益、农业补贴、退耕还林、农村五保、扶贫开发等方面,农村户口比城镇户口具有更大优势,特别是在农村“三权”(土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权)方面,还是以户口是否在农村集体经济组织内部进行认定。此外,随着大量农村人口进入城镇,以及大量农用地转变为建设用地,农村土地资源和农村的身份特征变得越来越“稀缺”,人们在“拼”各种城市资源的同时,能够在农村拥有“几亩地”和“一套房”是何等的优越。

城镇化错位的背后是落户政策的供给侧存在“错位”。早在2013年中央城镇化工作会议便提出,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。从改革的角度看,中小城市落户限制基本解除,有些中小城市甚至实现了落户“零门槛”,但是中小城市的户口对农民已没有太大的吸引力,一方面是因为中小城市户口相比于农村户口优势并不突出,另一方面是因为进入到中小城市的农民,不用把户口迁移到中小城市,就能享受到中小城市的基本公共服务。大城市和特大城市的户口对农民有较强的吸引力,但由于门槛过高,农民很难在大城市和特大城市落户,这就造成了“允许落户的城市农民不愿落,农民想落的城市落不下”的“错位”现象。甚至,有些地区出现大量农民,工作在大城市、房屋在县城或小城镇、户口在农村的人、户、房“三栖”分离现象。

在我国,土地的城镇化要远远快于人口的城镇化。今年4月份公布的《国土资源“十三五”规划纲要》显示,“十二五”时期全国城镇建设用地增长约20%,远高于同期城镇人口11%的增幅。城镇建设用地增长速度约为同期城镇人口增加幅度的180%,地均GDP则仅相当于欧美国家的四分之一至五分之一,土地资源粗放利用形势十分严峻。我国目前已建成各级各类城市新区多达3500个,城市新区规划人口更是高达惊人的34亿之多,这显然是不科学、不合理的。探究其背后深层次的原因,还是“土地财政”的主导和诱使。虽然大多数地区都把加快推进人的城镇化作为一项核心任务来抓,但在现行地方财政的压力下和土地出让收益的“诱惑”下,很多地方政府都有规划建设新城(新区)的“冲动”,从而导致土地的城镇化远远快于人口的城镇化,不仅造成了土地资源的严重浪费,而且新城(新区)基础设施不完善,公共服务不到位,产业也没有真正发展起来,就很难吸纳集聚人口,更不用说吸引农业转移人口在新城(新区)落户了。

要解决城镇化的这种错位现象,需要我们进一步加大人口城镇化的推进力度。

首先,鼓励农民进城落户不能仅仅停留在户籍制度改革上。近年来,我国的户籍制度改革取得了重大进展,从取消农业户非农业户之分,到中小城市完全放开落户限制,从取消暂住证到全面实施居住证,都是历史性的进步。但目前的现实是,中小城市“千方百计”吸引农民落户,却收效甚微,而大城市和特大城市落户门槛很高,农民却还是“想方设法”地想落户。鼓励进城农民落户不能仅仅停留在户籍制度改革本身上,更重要的是要推进附着在户籍制度上的利益制度改革。首先,要解决好农村户籍与农村产权的关系,农村“三权”(土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权)是农民最大的财富,鼓励和引导农民进城落户,就必须以保障农民的合法权益为前提,设计更加合理的农村产权退出机制和保障机制,让农民既安心又放心的“带权入城”、“带资入城”、“带户(口)入城”;其次,要做好城市落户载体的培育和建设工作。中小城市已完全放开落户限制,居民拥有合法稳定工作或住所,超过一定期限都可落户,但调研发现,农民工租住房屋却很难“以房落户”(因为很难征得房主的同意),农民工在中小企业就业也很难“以业落户”(因为中小企业特别是小微企业基本上都没有集体户),因此鼓励农民进城落户需要加快培育和建设好城市的落户载体。

其次,城市空间扩张需要有正确的利益导向机制。我国城镇化的推进,不乏“造城运动”,这背后既有“土地财政”的直接诱因,也有“政绩观”“发展观”的扭曲。新城(新区)建设表面上都有科学合理的规划,但这些规划有多少是经过严格审查和论证的,有多少是真正科学合理的,不得而知。今年,中央经济工作会议提出“去库存”的目标任务,何尝不是对城市盲目扩张的“买单”。城市空间扩张要有严格审查机制和严厉追责问责机制,既不能把新城(新区)建设搞成领导干部追求政绩和形象的抓手,也不能把新城(新区)建设搞成地方政府“以地敛财”的渠道。新城(新区)建设不应过多地注重空间扩张,而是要把主要精力放在提升功能服务和促进产业发展上,新城(新区)对人口的吸引靠的不是空间大、地域广,而是要靠就业机会多、公共服务好和生活环境美。我国未来城镇化的发展,与其靠规划新城(新区)的“抢人”,倒不如从现实出发,大力提高城市发展质量,不断增强城市服务功能,让外来人口既想落户、又能落户。

(作者系山东社科院省情研究院副院长)