近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），明确了我国“十四五”乃至更长时期内的县城发展思路，对我国扩大内需、协同推进新型城镇化和乡村振兴等重大战略的科学实施，具有针对性的指导意义。

发挥县城独特价值，打造城镇化建设的重要载体

“县城”是一个基于习惯表达的城镇概念，一般是指县政府驻地镇或街道及其实际建设所连接的居委会所辖地域，是“我国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带”。此次中央专门强调要把县城作为城镇化建设的重要载体，主要基于四个方面的原因。

首先，尽管我国县城人口规模普遍偏小，但数量众多、分布广泛、贴近乡村，是最为便捷可及的城镇化承载空间。截至2021年底，我国共有2843个县级行政单元，其中县（包括自治县、旗、自治旗）1470个。与大中城市和县级市相比，县城在空间分布上具有更好的均衡性和覆盖性，为农业人口的就地就近转移提供条件，有助于降低城镇化的信息成本和社会成本。

其次，县域是我国扎实推动共同富裕、满足人民群众美好生活需要的重要单元，但在产业集聚规模、层次、就业容量、基础设施和公共服务设施供给等方面还存在着明显的短板和弱项。推进以县城为重要载体的城镇化建设，不仅有助于提升县域发展水平、发展能力和发展韧性，为我国扩大有效投资、释放居民消费潜力提供广阔空间，更由于其量大面广的特征，可以惠及更大范围和更多居民，更加有助于实现经济效益目标和社会发展目标的有机统一。

第三，县域职能架构和治理体系完整，并且具有整合内部资源要素、推动县城建设质量的强烈动力，具备集成各领域专项政策、落实县级主体责任、统筹推动工作落实的能力保障。因此，选择以县城为重要载体推进城镇化建设，既考虑了我国新型城镇化发展的规律和现存问题、突出了工作重点，也能够确保政策的落地实施。

第四，以县域为依托的县城是由大城市向下传导现代科技、创新理念、高端要素的必要载体，也是乡村农产品、劳动力和金融资源等向上集中的流转枢纽。然而，县域内生产、消费、流通、分配等各环节的畅通，依然是我国国内国际双循环的末梢和突出短板。推进县城的高质量发展，有助于打通县域经济的微循环，建立城乡融合的要素流动体系、动力传导体系和制度促进体系，加快构建新发展格局。

此次《意见》以城镇化建设为主题，从县城发展分类入手，对县城产业培育、市政设施支撑、公共服务供给、历史文化和生态保护以及城乡融合布局、体制机制创新等内容进行系统安排，对“十四五”乃至更长时期内的县城发展具有重要的指引作用。《意见》突出分类引导，把我国县城划分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城和人口流失县城五大类，分别提出了差异化的发展路径和政策支持重点，不仅有利于各地区县城因地制宜确定自身功能定位，也为我国重大战略的有序实施提供了县城方案；《意见》突出服务三农，强化县城在城乡融合中的地位和作用，展现了中央对县城在服务三农、促进城乡融合发展方面的特殊期待，成为未来县域经济高质量发展路径选择的重要依据；《意见》聚焦市政设施和公共服务设施，延续了国家关于加快县城补短板强弱项相关工作的政策基调，这既是我国当前应对经济下行压力的有效途径，也为增强县城综合承载能力、强化县城在新型城镇化和乡村振兴中的战略作用奠定了基础。

用好县域资源，山东优势与挑战并存

改革开放以来，县域一直是山东省经济社会发展的重要动力和突出亮点。当前，山东省县城发展的优势仍在，但来自内外部的压力和挑战也愈趋加大。

山东省县域资源要素丰富。2020年，全省52个县的区域面积占全省的41%，大量的矿产、土地、淡水和农业等资源分布在县域范围内。但第七次人口普查数据显示，县域常住人口占比仅约33%，折射出县域，尤其是县城产业发展水平不高和人口集聚能力不强的客观现实。特别是受到县城较小的信息容量、较少的消费场景、有待改善的人居环境、相对传统的社会习俗等各方面因素制约，县城的内生发展能力较弱，作为城镇化重要载体的地位和作用面临较大挑战。

山东省县城实体经济地位突出，县城以驻地城镇和开发区为依托，多数形成以加工制造及其相关服务业等实体经济为主导的产业结构。这一方面规避了整体性的脱实向虚倾向，为巩固全省经济发展的基本盘作出很大贡献，但在创新要素加速向大中城市集聚的趋势下，县城产业发展的基本动力仍然以资源或资本要素的规模性投入为主，生产工艺传统、产品附加值低、易于受到外部风险冲击等问题比较普遍，实现产业整体转型升级面临较大困难。山东省是农业大省，县域农业基础良好，但县城在城乡融合中的纽带作用不足，多数县域还处于城镇化进程的中期阶段，以城带乡、反哺乡村发展的主观动力和客观带动能力有限。此外，山东省县城发展类型多样，全省县城具备特色化发展的优越条件。然而政策导向差异不够，多数县城还是把GDP和财政收入作为首要目标，把招商引资、促进工业发展等作为核心任务，导致县城之间产业同构、重复建设、恶性竞争、资源环境破坏等典型问题发生，损害了县域科学发展根基。

着眼长远，推进三大体制机制创新

着眼制约县城高质量建设的根本性问题，山东省可开展三个方面的体制机制创新。

充分认识县域作为各级城镇化政策综合集成平台和落地转化最关键环节的重要作用，提升县域在城镇化建设进程中的功能定位，赋予县域灵活自主安排各项工作的更大权能。一是在土地、能源等生产要素保障上，提高定向用于县域和县城发展的总量占比；二是鼓励县级政府集成用好各级各部门的专项支持举措，最大程度整合相关政策性资金，避免资金投入分散化；三是按照应放尽放与能接尽接相统一的原则，推进省级以下行政管理体制改革，为县域制度创新与体制机制改革提供包容审慎的监管环境。

以主体功能区战略为指导，建立更具个性特色的县城建设考核激励机制，引导县级政府根据所在区域粮食安全、生态保障、工业发展等不同定位，走差异化的县城高质量发展道路。一是在中央城镇化顶层设计的整体框架下，强化3-5年周期内的结果考核，淡化年度目标约束，鼓励县域结合自身实际情况，统筹安排县城建设各项工作的优先次序；二是完善财政转移支付制度，尤其是要建立资金总量、转移时效、支出管理等相统一的激励机制，增强县级政府积极性；三是加强对县域的考核指导和监管力度，避免省市考核指标的简单分解和层层加码；四是建立全省统一的自然资源与生态产品的补偿、交易市场，探索并推广不同类型的县城创新发展模式，强化市场激励。

强化支出保障，改革县城基础设施和公共服务供给体制。财权事权不统一、不协调仍然是制约县城高质量发展的重要因素。根据县城基础设施和公共服务设施的不同类型、不同建设阶段，积极论证为县级政府减负赋能的投入体制，促进基础设施和基本公共服务的普惠均衡发展。一是按照循序渐进的原则，建立基础教育等支出经费由中央或省级政府全部或更大比例承担的资金保障体制，推动县级政府把更多资金用于服务县域主体功能的县城建设；二是鼓励县级政府根据自身实力和阶段性目标，在中央和省级资金的基础上追加投入，形成基本投入有保障、地区之间允许存在适当梯度的供给格局；三是根据县域人口和经济社会发展的形势变化，在确保居民福祉稳步提高的前提下，可以适时对基础设施和公共服务的负担结构进行动态调整。

（作者系山东社会科学院经济研究所副研究员）