当前，我国数字政务建设正在向纵深推进。为实现“数字多跑路、群众少跑腿”，各地纷纷推进“无证明省份”“无证明城市”建设，让数字政务带来的便利更好地惠及企业和群众。山东省于2022年6月发布《深化数据赋能建设“无证明之省”实施方案》，开始推进“无证明之省”建设。群众和企业在办理业务时，凡是可以通过告知承诺、数据共享、电子证照、部门核验等方式获取的证照信息，不再要求企业和群众提供相应纸质材料。一年来，“无证明之省”建设取得了明显成效。

用“数据跑”替代“主体跑”

山东自开展“无证明之省”建设以来，在政务服务、行政执法、公共服务和社会生活领域全面推进“免证办事”“一码通行”，切实方便企业和群众，取得了亮眼的成绩单：

通过直接取消和告知承诺，山东全面清理各类“奇葩证明”“循环证明”，切实做到没有法律法规规定和国务院决定依据的证明事项一律废止。实行管理清单化，形成证明事项清单管理和实行告知承诺制的证明事项通用清单。同时，建立服务事项与证明事项动态调整机制，根据法律法规变动及政务服务事项新增、变更、撤销情况及时调整，实现清单之外无证明。

实行证照电子化，积极推进证照电子化、应用场景化建设，用电子证照替代实体证照。其中，关联个人和企业全生命周期证照的身份证、社保卡、驾驶证、行驶证、老年人优待证、营业执照等516类电子证照接入“爱山东”移动政务服务平台电子卡包。在全面推进各类电子证照在政务服务、行政执法等领域应用的基础上，逐步向与群众密切相关的交通出行、旅游、住宿、就医、水电气暖等领域拓展，不断深化电子证照的应用。

实行数据共享化，用“数据跑”替代“主体跑”，把数据共享作为实现“无证明办事”的主要方式，对能通过部门间数据共享核验的证明，不再要求申请人提交相关证明材料。同时，进一步健全完善数据共享常态化机制，定期梳理发布数据供需“两张清单”，推动数据有序高效共享。截至2022年5月，山东省已发布共享数据资源35万项，其中包括与政务服务密切相关的公共信用、行业监管、电子证照等数据资源，提供数据共享服务114亿余次。

更好满足群众需求，数据治理是关键

“无证明之省”的建设，有效降低了制度性交易成本，改善了营商环境。在目前的成绩基础上，如何进一步满足群众、企业的需求，目前还存在一些亟待解决的技术问题、制度问题，其中“无证明之省”建设的技术支撑——数据共享、数据共通等数据治理问题比较突出。

我国传统的政府组织架构是纵向层级制和横向职能制的二元矩阵结构，条块、层级之间的壁垒造成信息壁垒，使信息资源在区域之间、层级之间、部门之间、政府与其他市场主体之间的交流受到不同程度的阻碍，“数据孤岛”现象仍然存在，造成信息数据共享难。同时，二元矩阵结构造成垂直管理的纵向信息系统和横向信息系统的多头建设、各自为政、重复交叉，信息系统建设“碎片化”，造成信息交换共通难。更有甚者，有些部门根据上下对口业务建设的数据库，在部门内部都难以联通。另外，一些业务部门出于对信息安全、公民隐私保护的考虑，或者出于规避责任的目的，对信息共享缺乏积极性，部门之间各自为政，缺乏协同联动机制，造成信息处理协同难。

当前，我国的数据治理水平总体不高，数据治理面临着一系列难题，譬如数据治理权责分工不明、数据权属不明、数据分布碎片化、数据质量参差不齐、数据标准不统一等，导致数据割据、数据冗余、数据重复等现象。其中，数据质量问题更为突出，因为政府数据来源多元，数据量巨大，但缺乏规范的数据管理标准，导致存在数据不规范、数据格式混乱、缺乏元数据影响数据可理解性、数据不可追溯、数据更新不及时、数据不完整等问题。数据确权也是数据治理中一个无法回避的难题，主要涉及三个问题：权利属性，即数据属于何种权利；权利主体，即数据权利的归属；权利内容，即主体应享有哪些数据权利。这些问题都需要法律规制，但是目前在国家立法层面和地方法规层面都没有得到解决。

目前，我国数据治理仍以管控为导向，强调政府的主导作用。政府数据开放平台、服务应用平台侧重于信息系统和基础设施建设，即便提供了用户需求反馈功能，但公众仍然缺乏参与数据治理的渠道，公众的数据知情、数据参与、数据监督、数据利用、数据共享等权利没有得到保障。这导致在数据治理过程中，出现政府、企业、个人之间的利益均衡困境，即个人数据易受侵犯，政府和企业的数据资源不对称，大量高价值的数据由企业占有和使用，政府缺乏对关键甚至具有战略价值重要数据的掌控。

打破信息壁垒，让数据更好地互联互通

进一步深化“无证明之省”建设，可从以下几个方面着手：

打破信息壁垒。“无证明之省”建设，意味着“电子证明”及相关数据要在各部门间、不同场景中自由使用和调取。这就需要明确省大数据局为全省数据统筹管理机构，厘清数据管理权限，建立有效的运行管理机制。以全省一体化大数据平台为支撑，集中汇聚各级各部门公共数据，以全口径数据治理打破部门间的信息壁垒，打破信息联通的部门壁垒。破解各部门的业务数据碎片化问题，建立共享协调机制，尤其要进一步推动垂直管理部门的数据库、业务平台与全省一体化大数据平台的互联互通、共享协调。

优化平台建设。基于全省一体化大数据平台，建设省级统一的电子证照基础库、省级及16市一体化电子证照平台、统一电子签章平台、“爱山东”移动政务服务平台电子卡包，构建形成“一库一平台、一码一卡包”的全省一体化电子证照应用体系，实现对全省各级各部门电子证照的统一归集、统一签章、统一亮证，支撑全省电子证照应用。其中，全省一体化大数据平台建设，可以“1+16+N”为框架结构，“1”是省政务大数据平台，是我省政务数据的管理枢纽；“16”是16个地级市建设的市级政务数据平台，负责本地区政务数据的目录编制、供需对接、汇聚整合、共享开放，与省级平台实现级联对接；“N”是省直有关部门的政务数据平台，负责本部门本行业数据汇聚整合与供需对接，尤其是垂直管理部门要着力解决“数据孤岛”“信息壁垒”问题，实现与省级平台的互联互通。

提升数据质量。规范化梳理数据资源目录，编制政务数据目录标准规范，统一数据资源名称、数据项、元数据等要素，并依托大数据平台，实现数据需求自动对接匹配，缩短高频应用的数据响应时间，并依据实际需求汇聚社会数据，实现政务数据、公共数据和社会数据的深度融合应用；开展数据源头治理，加大政府数据源头质量控制，健全数据供需对接机制，分级分类推进各领域数据资源的统一汇聚和服务；补齐历史数据，各级各部门参照省级部门电子证照数据质检规范和特殊情况处理流程，组织补齐历史证照数据，不断提高电子证照证明数据的完整性和准确性，并同步开展新证照的电子化、标准化工作。

加强数据治理。建立健全政府数据管理法律保障体系，通过数据立法、政府规章、规范性政策文件等加强数据管理，实行数据确权，明确数据权属，编制数据元、数据分类分级、数据安全管理等标准规范。实行数据分类分级管理，把数据分为两类：个人信息与重要数据，实行双层治理，建立数据安全与个人信息保护为主要规范目标的数据法律制度；实行数据分级，建立基于数据敏感性、重要性、被危害程度等因素划分保护等级的分级规范。强化数据安全，建立健全数据安全保护管理规范，履行数据安全保障义务。防止数据滥用，坚持三个原则：一是“数据最小化”原则，只采集服务所需的最小数据级，避免数据滥用；二是透明可控原则，在为用户提供服务时要明确告知用户并需征得其同意；三是端侧处理原则，在用户可控制的范围内对数据进行计算，而非随意提供给第三方。建立数据质量考核办法，构建包括数据内容质量、数据表达质量、数据获取质量、数据效用质量、数据融合质量等五个方面的质量评价体系，对数据进行评估和监督。

推动制度探索。坚持“以人为本”原则，根据数据安全性、数据可得性、商业模式成熟度等因素，分级分类有序推进应用场景开放，把“无证明”应用场景，从政务服务、公共服务拓展到社会民生、城市治理等领域，先在婚姻登记、公安户籍等领域开展试点，并在不动产登记、执法等领域逐步推进。探索多元参与的应用场景建设模式，拓宽参与渠道，支持各类市场主体参与服务流程再造、应用场景开发建设，探索建立“用户体验师”制度，开展服务流程、应用场景的“市民体验评价”，推动服务管理流程、应用场景迭代升级。探索在省直部门、各地级市及部门、县（市、区）及部门分别设立专门的首席信息官职位，其职责是领导本行政区域内、本部门内的数据工作，统筹数据管理和融合创新，推进跨部门的数据信息共享开放、业务协同和开发利用，推动公共数据与社会数据深度融合和应用场景创新。　　

（作者系山东社会科学院马克思主义研究院研究员）