很荣幸，我是第一次参加我们全国社会学所所长会议，所里叫我你来讲讲，混个脸熟，希望以后我们同仁们一起合作。

刚才前面两位老师讲的非常好，一个宗教、一个数据，我来讲什么？这几年国家对于精准扶贫非常重视，刚才张翼院长也谈到这个事情。我们十九大报告当中，习近平总书记把精准扶贫，我们是决胜全面小康社会的补短板、强弱项的一个重要方面。刚才张翼也谈到了，我们谈贫困，国家必须要强调，第一必须要重视，这是一点；第二谈贫困，到2020年，我们国家一定会实现。这两个前提下，我来谈从国家治理现代化的角度来看看我们反贫困治理当中存在的一些问题。怎么去完善、提升我们国家的治理能力。一般来讲，很多研究更重视反贫困效果怎么样，从治理的角度去做，文章不是太多，怎么来看这个问题？我后面会谈。因为时间关系，最后一个了，11：45了，太拖了会让人家骂娘的，这个责任我承担不起来。我这个文章马上要在南京社会科学发表，他从去年开始追着我要，也把我追出来了，希望大家批评。

新时代的主要矛盾，刚才李院长也谈到过，发展最不平衡、最不充分的就是欠发达地区的农村，这个定位是没有问题的。十九大有好多处都这么表现的，精准扶贫已经取得了决定性的胜利，大家都知道。但是未来的挑战，三大挑战之一，一个是脱贫攻坚，再一个是环境污染，还有一个是风险治理。所以十九大报告把贫困上升到一个面对挑战的三大挑战的重要之一。所以这个难度是非常大的。而且习总书记在新的一届领导班子跟记者见面会上，他就讲过，说我们决胜全面小社会，一个也不能落下，一个也不能掉队。这是向全世界发布的一个承诺，要做到，难度是很大的，很有挑战。因为有的不是说贫困，你想政府想让它脱贫就能脱贫，怎么脱贫，这是个很大的挑战。这要说的话，是需要下很大的决心的，要做到脱真贫、真脱贫，这是难度很大的。

实际上，整个世界各国，全世界我们最近看了一个文件，最近全世界的贫困问题在加大，趋向严重化，特别是在动乱地区。当然贫困的标准不一样，一般世界银行把饥饿当做一个贫困问题。世界银行现在定的是1.95美元，但是总的来讲，贫困情况全世界在恶化，不在缓解。问题在哪儿？一个是动乱、战争，再一个就是特别是发展中国家女性的问题，女性的生育问题。有统计，《参考消息》最近公布的，不满15岁的女生生小孩，这在全世界有110万，这种情况的贫困现象跟我们国内的情况可能差别比较大。我们这种情况可能不是太厉害。我们的贫困是什么？

基本情况我不讲了，基本情况跟大家有个东西，我先给大家说个观点，就是贫困是个箭头的，当然有客观因素在影响。你看我们的整个贫困发生率，2007年是最低的，当时宣布中国贫困人口只有1600万。后来突然又上升了，2010年就上升到1亿多。这跟我们整个贫困线的调整有密切的关系。我们现在是说，到2020年我们要解决所有脱贫。在现行标准2300元，当然各地已经调整了，3000多元。这个肯定。就像李院长讲的，到2020年后，我们的相对贫困怎么办？相对贫困的怎么来治理？当然我现在谈的是现在这种精准扶贫的治理方式。这就不用说了，贫困人口的分布，这个也不用说。

研究治理，国内社会学界或者公共学、管理学这方面的研究也不少了，不同的视角有不少，主要是两种视角，一种是科层制的常规治理。我们科层制最关注的就是项目制，国家上级政府给下面项目，下面你去实施，项目制的治理他们都做了很多研究，提出了很多现象。比如悬浮式治理、承包式治理等等。但是项目制有个很大的问题，它的前提预设是说上级政府跟下级政府是平等的主题，我发包，你来承包，像市场一样。但是大家都知道，中国的上级政府跟下级政府，既有职权的分工，又有上下隶属的关系，上级政府叫下级政府做，你下级政府肯定要做。这完全用项目制的关系来讨论这个问题，可能是理解我们现在精准扶贫中出现的一些情况，还是有些说服力不够。另一种就是运动式治理，大家知道，运动式治理是针对常规治理中一些效果、效率失衡，科层制治理的失衡。因为运动式治理完全是贯彻上面的意志，跟现实需求之间的对接有关系，而且各个层级的主体性、主动性、内生动力这方面是偏弱的。一方面，我们怎么通过运动式治理来打破常规性治理当中存在的一些问题，解决那些问题，又能把常规式的机制能够调动起来，不至于把常规破坏的太厉害。因为运动式治理长期维持下去还是很难的，有可能会走向另一个极端。这是我们国家治理当中一直没有解决的一个很大的问题。这也是我们把贫困问题当中，也需要考虑的。现在贫困究竟是科层制治理还是运动式治理，我觉得是混合在一起。它不能完全像文化大革命一样，我同破打破公检法，所有秩序打破，那样做不到，成本太高。也不能完全像现在的常规式的，因为常规式的治理在精准扶贫中存在很多问题，下面地方政府的寻租问题，而且导致了扶贫工作的目标偏移的问题。所以后来为什么叫精准扶贫？因为你原来的常规产业扶贫、专项扶贫、社会扶贫，都存在着扶贫效果不是太好，所以总书记说，我们要精准扶贫，所以提出六个精准、五个一批，要集中力量、军令状。所以要结合起来，打破原来的做法。我觉得这是多维混合式的治理方法，它的效果可能是内部存在着很多张力。所以我们现在我用这个框架来看我们精准扶贫出现的很多所谓的乱象，或者一些有意思的情况、问题。当然这里这种混合式治理模式怎么来说，到后面我再稍微跟大家简单说一下。

其实按常规科层治理，比如保障、教育、医疗，这种很多是常规式治理。异地搬迁跟产业扶贫是有着运动式治理的意思，但这两者怎么结合起来，国家对这方面的要求非常严，我记得从1984年我们提出反贫困，因为我们以前对贫困，说社会主义消灭了贫困，国务院1986年成立扶贫办，就这样产生。但从现在的角度来讲，从整个政策角度，这是精准扶贫的力度是最大的。比八期攻坚的扶贫力度还大，八期攻坚扶贫是1992年开始，当时是我们国家总理在巴黎里约的世界发展大会上向世界宣布，我们到2000年全面建成小康，全面建成小康以后我们解决贫困问题。但实际上到2000年我们没有说我们解决贫困问题。所以当时到2001年，我们制定了一个《中国农村扶贫开发纲要》，这是第一个纲要，到2011年，我们又出台了一个《中国农村扶贫开发纲要》，这是最高效率的文件。然后第二个最高效率，就是2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚的决定》，这是最高的文件，来统领我们下面的两办的、各省的文件。所以我们在精准扶贫的政策的时候，这两个纲领很多内容都涵盖了。下面都是执行，比如责任制、退出机制，一些具体内容怎么落实，对贫困的界定，都在里面得到了很强的体现。原来各省都要制定自己的实施纲要，现在各省没有，各省只是决定自己落实，所以权力在往上收。中央要充分动员，让各级参与，所以有个分工责任制，中央统筹，省负总责，县市、地市落实。这跟原来的架构是不一样的，原来的架构，省、地市、县都有很强的空间，现在下面的空间越来越少，省级的空间越来越大。所以问责制就是这么一个状况。

什么叫精准扶贫？贫困的一些政策，这些我不用讲。我们国家实际上对贫困的概念，存在着一个政策上界定。实际上贫困理论，有关贫困内涵，有很多界定的，已经搞的比较清楚。比如不只是经济上的贫困，文化上的贫困、心理上的贫困，还有权力的贫困，可行能力的不够等等，我们虽然提出一个两不愁、三保障，想把贫困的纬度、内涵都扩大，实际上我们对最终落实的，还是一个收入，贫困线的问题。现行标准下的脱贫，现行标准就是人均收入2300多元。至于其他方面的脱贫，这方面房子、医疗、教育，这方面就是软指标，没有硬性的规定，更重要的是没有一个核心的概念来体现政策性贫困。这个概念究竟是怎么样。所以这会导致我们后面很多问题也在政策上会出现。精准扶贫基本的要义，像六个精准、五个一批、我现在讲的最重要的是我现在一个产业扶贫，一个异地搬迁，产业扶贫我们搞了好多年，据我在一些地方调查，产业扶贫大概90%左右效果不是太好。产业扶贫首先要贫困人口是有能力发展产业、参与产业，现在很多地方设置了很多的特惠贷等等，实际上贫困人群是没有能力借特惠贷的，借来特惠贷他也不知道它用于什么方面。所以很多地方就把特惠贷按贫困人口贷出来，交给合作社，这样把特惠贷变成另一种形式，不是直接针对扶贫人口的，很多精准户都不愿意借特惠贷，你说叫他借来特惠贷交给合作社，但是责任还是贫困户。所以有些地方就开始创新一些新的机制，就是跟贫困户做成合作社，两个非贫困户带一个贫困户，发展一个项目。但是非贫困户说我参加这个，你总得给我一些好处，基本上好处就是利息上可以少一点，然后有些贫困政策他能够享受。就这么打包来做。但这种情况也比较少，老百姓就说，政府要我发展什么产业，我偏偏不发展那个产业。就是说你叫我发展西红柿，我要去种辣椒，你叫我去种核桃，我偏偏种橘子，现在有些地方就强行要求种核桃产业，核桃产业全国有7000万亩地，你种核桃，基本上是亏本的，卖不出去的。农民很聪明的，我们到一些地方，叫农民种核桃，农民也答应，因为是强行要求的，他把核桃树种到最贫瘠的土壤上，今天种下来，半个月就死了，基本上是这么一个状况。所以政府做产业扶贫中，以前有很多教训。现在产业扶贫，有可能被精英所俘获，贵州某个县曾经做产业扶贫，贫困户不愿意做，然后那个地方出台一个红头文件，希望县干部、乡镇干部留职留新做产业。我们到一个乡镇，乡镇长都承包了四五百亩地种那个产业。结果贫困户没有，贫困户只是把土地流转出来，他的收益就是流转租金。整个产业扶贫的一些补贴，都被乡镇干部截留了。但后来那个文件因为不符合中央的要求，后来取消了。还有的地方就做猕猴桃，有的地方流转了50万亩的猕猴桃，让一个公司来做，后来发现这个猕猴桃收益很好，农民就不干了，农民就要求流转的地还给我，我来种。公司采取什么办法？我公司再发包给农户，这亩地是你的，我就还给你，但是要求说给你经营，你经营额交给公司1万块钱，如果超过1万，你自己留存，农民很高兴。这样一种反包出来，真正的由公司、企业进入扶贫，怎么跟贫困户建立一个利益链接机制，这个问题都没有很好的解决。这是我跟大家谈的。

另一个，易地搬迁。全国要搬迁1000万。1000万的数据是什么概念？就是三峡水库移民动态搬迁是129万，我们易地搬迁要搬迁1000万。这1000万是个巨大的数据。而且这个搬迁搬到哪儿去？我们按工业化、城市化的规律来讲，一般都是能人先流动，先迁移，很多一些地方就说搬迁你不能就近搬迁，你一定要搬到县里、市里，城市化，因为要带动城市化，他把异地搬迁跟城市化勾连起来。这样很多搬到县里、市里，本来那个欠发达地方就业机会就很少，这些人把老弱病残搬到县里，搬迁不等于脱贫。而且很重要的是易地搬迁，这是个交易的易，不是差异的异。我觉得我们制定政策的人也动尽了脑筋。这个易是交易的异，就是你易地搬迁以后，你的宅基地要交回，要断穷根，不让你回去。但是很多农民、很多建档立卡户他愿意搬，但是他不愿意拆老房子。所以出现很多问题。现在很多地方还没有开始拆，但是最近有个秋季脱贫攻坚战动员，必须要在4个月内拆搬迁户原来的老房子。我们去了一个乡，它整村搬迁的，农民过去十年二十年出去打工了，那个房子盖的非常漂亮，我问他最好的70万盖一栋房子，有的50万、30万盖了一栋房子，你要他们拆，那些搬迁户说政府一拆我马上回来，我不愿意搬。搬迁户他希望两头都能拥有。按道理讲，你这个搬迁，我们说让农民有个过渡期，但是地方政府很重要的，贫困户大概占60%，还有个随迁户，是这么一个穷人。实际上很多地方，按我们的标准来讲，那些人都不能进入贫困户，但是贫困户的界定、确认这个过程，也很有意思，很复杂。因为地方政府上面要更多的指标，因为精准扶贫有的地方县长，有个县长告诉我们说，这是我们西部发展的最后机会，这个机会我们必须要抓牢，所以把贫困建档立卡数的数尽可能报多一点，而且易地搬迁中央的支持力度特别大，所以他们非常热衷。第二就是挂钩增减平衡，他把那些人搬出来以后，增加建设用地指标，建设用地指标每亩地都能拍卖到20万块，地方政府是看看中这个东西的。所以出现这些情况。但不管他搬出来以后，后续这些人能否稳定下去，很多地方的安置点我们去看了，搬了以后，他门一锁就出去打工了，还有的是老人在那儿陪着孩子读书，青壮年就外出打工了，他基本的就业还不是当地，还是到沿海那些地方，就产生这么多问题。

所以我们整个精准扶贫，里面的各个利益机制。所以地方政府有它的利益追求，贫困户也有他的要求，因为不是他要脱贫，是政府要他脱贫。那么我们到下面去，那些乡镇政府是最痛苦的，有很多驻村干部，贫困户说我还没脱贫，你必须让我脱贫，你不让我脱贫你走不了，你也升迁不了。基本上拖欠责任是你政府的，是你干部的，你不把我脱贫，那是你的责任，升迁不了。还有的地方上级再一检查，驻村干部到贫困户陪着上级检察，上级说你认识不认识这个驻村干部？他说我不认识。实际上这个驻村干部经常到他家里去，产生这种很无奈的，干部很受伤，老百姓他已经看笑话。你要发展产业，他就说你帮我发展，你叫我种核桃，你给我种下，种下以后我再去收成，基本上就是这么一个格局，上面的责任非常大。

最后我想谈几个事情。一个是贫困的本质是什么，怎么干预治理，我刚才讲了一些情况。我们现在对贫困，政策上贫困是什么，这些方面我还是搞得不是很清楚明白，完全从收入角度。另外一个是中央政府跟地方政府在治理贫困中，它的职责，每个人扮演的角色，他的利益趋向，这方面我们在利益设计上虽然有，但更多是以上为主来制定。地方政府在参与政策制定指标上，基本上没有发言权，我们经常下去，县里、乡镇就反映说他的贫困标准肯定是不对，但是他说我们说不上话，希望我们这些调研来的人，向上级反映。然后政策执行、评估、反馈当中，我们更多还是选择性的政策特别多，普惠性的政策不是太多。实际上选择性政策太多，问题越严重。还有其他方面，时间方面、效率方面，主动、被动，因为时间关系，我已经超了。所以我只能讲到这儿了。有什么问题，我们后面继续讨论。因为这个情况要讲清楚，也不是太容易，我自己能力也有限，只能讲到这儿。谢谢大家。

 （本文据中国社科院社会学研究所副所长王春光主题发言录音整理而成）